县政府给悔拍方退回400万元保证金 是维护企业利益还是国有资产流失？

在陕西省大荔县，一起国有建设用地使用权的挂牌出让，一度引发关注。

竞得人2600多万拍得土地后又反悔，其他竞拍人竞拍成功又拿不走，最初的竞拍人最终又以低于半价的价格拿到这块地。更令人意外的是，大荔县政府的两家职能部门，还给竞得人退还了当初的保证金400万元。

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记者采访了解到，扫黑除恶期间，竞得人锒铛入狱。渭南市两级三家检察院，为了追回流失的国有资产，最终启动了公益诉讼。

涉黑案件发现国有资产流失线索

这是渭南市人民检察院办理的一起公益讼诉案件。而线索的发现，缘于扫黑除恶期间，渭南市检察院指定富平县检察院审查的一起打击恶势力犯罪团伙。

2020年6月27日，富平县检察院审查大荔县杨某某等人恶势力犯罪一案中，检察人员发现，大荔县可能存在国有资产流失问题。

杨某某是大荔县一名开发商，其所在的房产开发公司曾参与竞拍。杨某某个人因犯交通肇事罪、非公职人员受贿罪、寻衅滋事罪，被判刑10年。

参与竞拍的地块位于大荔县棉纺一条街南段西侧。2011年10月26日，大荔县自然资源局(原名国土资源局，以下均称“自然资源局”)发布公告称，对大荔县棉纺一条街南段西侧原大荔县果品公司(2011)005号、面积6102.3平方米的土地挂牌出让。

当时，大荔县红荔房地产开发有限公司(以下简称“红荔公司”)、陕西创业房地产开发有限公司、陕西正隆达置业有限公司，以及大荔县城乡建设有限公司共4家公司报名参加挂牌竞买，并按要求都缴纳了保证金500万元。

2011年11月28日，大荔县自然资源局对这块土地举行了国有土地使用权出让会。上述4家开发商参加竞买。最终，红荔公司以2660万元的价格竞得该宗国有土地使用权，同日，该房产公司签订荔国土交(2011)030号《成交确认书》，载明该地块出让金单价为每平方米4346元，竞得人缴纳的竞买保证金自动转作受让地块的定金，竞得人应于2011年12月9日前，持《成交确认书》到国土交易厅与大荔县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，不按期签订《国有土地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相关法律责任。

2011年11月29日，大荔县自然资源局依法对该地块出让情况进行公示。

竞得人反悔 他人拍到手却拿不走

公示第4天，也就是2011年12月2日，红荔公司即提出该宗土地存在6个问题：1.西侧与锦绣小区因为相邻，通行涉及的土地使用权相冲突;2.地上职工住宅楼未搬迁拆除;3.租赁人实际占有或者使用房屋;4.东侧无法利用村道通过;5.四邻相关问题未解决造成土地证书无法办理;6.原地块使用权人拖欠修路款项未解决。要求大荔县自然资源局进行书面答复。

2011年12月8日，大荔县自然资源局对上述问题进行了逐条答复：1.锦绣龙城小区居民的出路由政府另行解决，不经过本次出让地块;2.2011年12月28日前院内居住职工由政府有关部门负责清理完毕;3.2011年12月28日前由政府有关部门负责终止协议;4.2011年12月28日前由政府协调有关部门参加，拆除新筑围墙并解决道路通行问题;5.土地使用权登记的材料整理由政府有关部门协调解决，中标方只负责完成本公司应提供的相关证件及材料;6.由政府协调解决修路款项问题，中标方不承担费用。

就在自然资源局答复的第二天，即2011年12月9日，红荔公司又提出认为本次拍卖具有民事欺诈行为之嫌，称拍卖无效，应当立即终止土地出让合同履行，并要求大荔县自然资源局立即退还缴纳的500万元。

对此，大荔县自然资源局当天就给予了答复，称红荔公司如认为本次土地出让有“民事欺诈之嫌”，可以向人民法院提出诉讼，但不影响《成交确认书》的法律效力。要求红荔公司在《成交确认书》的规定期限内缴清剩余款项，若不能如期履行，将按违约处理，并将其列入黑名单。

由于红荔公司没有如期履行《成交确认书》规定的义务，2011年12月20日,大荔县自然资源局组织县监察局，以及此前参加竞拍的另外3家公司(陕西创业房地产开发有限公司、陕西正隆达置业有限公司、大荔县城乡建设有限公司)参加招标出让会。

时任大荔县自然资源局局长张永奋介绍，原竞得人红荔公司及负责人杨某某违约,按照有关规定,进行一次性报价,对留出道路(12×18=216平方米)216平方米予以核减,出让面积为5904.3平方米,报价经县政府同意后确定竞得人。

经监察局工作人员现场开启报价单,陕西创业房地产开发有限公司以1200万元最高报价列为第一中标候选人,自然资源局现场进行宣布,待向政府有关领导商议后决定是否成交。

但此次招投标县政府不予认可，流拍。

2011年12月21日,红荔公司以“缺乏报价前的考察与论证进行了不理智报价”为由,向大荔县自然资源局递交申请书,申请放弃中标土地使用权,请求适当退还报价保证金。

政府退400万保证金 检察院发检察建议书

红荔公司提出“适当退还保证金”，2012年5月2日,红荔公司负责人杨某某委托李某到大荔县自然资源局办理退款手续。令人意外的是，当天大荔县自然资源局将400万元打入李某账户，退还给“红荔房地产公司”。对于竞得人提出的“适当退还”，“大荔县退还的力度简直就是‘太适当了’，返还率高达到80%，竞得人都觉得意外。”一位知情者告诉大风新闻记者。

大荔县一位老干部痛心地说，这块土地不仅仅是400万元国有资产流失那么简单，从第一次竞拍的2660万元，到后来的1200万元，差得太多，显然有内外勾结的嫌疑，希望有关纪检部门介入深挖。

值得一提的是，因为这种大手笔的退钱，多年后，纪检监察部门曾对一些领导展开调查。

富平县检察院在对杨某某的刑事案件进行起诉后，又对于此间可能有国有资产流失的现象，对大荔县政府发出“检察建议书”。

对此，大荔县政府不予回复。随后，富平县检察院将此情况上报渭南市检察院。

2021年4月2日，渭南市检察院向大荔县自然资源局和大荔县财政局作出检察建议书，建议两部门积极采取有效措施，全面履行法定职责，对违法退还“红荔房地产公司”400万元受让地块依法进行收缴，切实保护国有财产，维护国家利益。

2021年5月18日，大荔县自然资源局回复称，退还红荔公司400万元土地保证金一事，是通过请示县土地出让领导小组同意后作出的具体行政行为。按照当时县土地领导小组的工作职责，县土地出让领导小组具有决定国有土地出让等有关事项的权利。因此，退款一事是由大荔县自然资源局请示县土地出让领导小组同意而作出并履行完结的程序，自然资源局现在予以继续追回于理不合。

2021年5月31日，大荔县财政局向渭南市检察院回复称，此事是经县政府同意，对红荔公司的竞买保证金数额进行了重新核定，并作出退付400万元、不予退还100万元竞买保证金的处理。同时称，退付400万元，是在政策规定范围内最大程度地维护了当地企业利益;不退还100万元竞拍保证金并及时上缴财政，符合财政资金管理要求。此行政行为既维护了土地招标挂牌管理秩序的严肃性，及时纠正了具体行政行为中的不合理措施，又减轻了企业的负担，保障了企业的合法权益。

财政局还认为：在该宗土地出让前期，自然资源局未与企业就宗地基本情况全面沟通，土地出让过程中还存在宗地面积核减问题，以及企业不理智报价问题，这些都表明自然资源局在开展土地出让业务中存在瑕疵。

公开听证均支持公益诉讼

2021年7月2日，渭南市人民检察院对该案进行了听证审查。除了大荔县财政局、大荔县自然资源局参加外，列席人员还有大荔县人民政府、渭南市自然资源局;听证员有渭南市人大代表、政协委员、人民监督员共5人。

听证的问题有两个:一、是否应当依法追回自然资源局违法退还“红荔房地产公司”的400万元受让地块定金;二、是否应当对大荔县财政局、自然资源局不依法履行职责案依法提起行政公益诉讼?

最终，5名听证员全部支持渭南市检察院提起行政公益诉讼。

2021年8月12日，渭南市中级人民法院、渭南市人民检察院作出指定管辖决定书，就大荔县自然资源局违法履职一案，指定渭南市临渭区人民检察院审查起诉，临渭区人民法院审判。

一审法院认为，大荔县土地交易大厅与大荔县城乡建设有限公司于2012年3月15日签订《成交确认书》后，大荔县城乡建设有限公司缴纳的500万元保证金即变为土地定金。红荔公司与大荔县土地交易大厅于2011年11月28日签订《成交确认书》后，自然资源局已将红荔公司所缴纳的拍卖保证金转化为土地出让定金的500万元上缴财政局专用账户，当红荔公司以缺乏报价前的考察与论证进行了不理智报价为由，于2011年12月21日向自然资源局递交申请书，申请放弃中标土地使用权，请求适当退还报价保证金时，自然资源局未依法妥善处理双方之争议，却将大荔县城乡建设有限公司缴纳的500万元土地定金中的400万元直接退还红荔公司。自然资源局该退款行为，违反“收支两条线”管理之规定，显属程序违法，损害了国家利益。因自然资源局与红荔公司就土地出让事宜发生纠纷，红荔公司所缴纳的土地出让定金是否退还，应退还多少，涉及《成交确认书》效力问题及该《成交确认书》解除后违约责任的承担问题，属另一法律关系，本案不予涉及。

对被告大荔县自然资源局主张退还保证金的程序存在瑕疵，不存在侵犯国家利益的辩驳意见，不予采纳。因此，自然资源局违反法定程序，将他人缴纳的土地出让定金顶抵红荔公司的退款行为违法。

参与庭审的一名法律工作者告诉华商报大风新闻记者，杨某某竞拍违约，按照规定，竞拍时交的保证金是不能退还的，这已经是国有资产了，但大荔县政府竟然给其退还80%的保证金。第二次其他公司竞拍到该宗土地后也没能拿走，又让杨某某操纵后拿走。根据杨某某刑事案件卷宗显示，最后杨某某派李某、用大荔县城乡建设有限公司名义以1200万元拿走该宗土地。这一次的土地比第一次仅少了216平方米，价钱居然少了一半还要多。

一审判决大荔县自然资源局退还红荔房地产公司400万元受让地块定金违法;责令自然资源局依法履职;判令大荔县财政局作为土地征收管理部门，应当对该笔保证金依法履行监管职责。两被告不服，均提出上诉。

2022年9月29日，渭南市中级人民法院二审后，认为原审判决事实清楚、判处适当，驳回上诉，维持原判。

两部门不服判决 向省高院申诉

4月17日，大荔县自然资源局局长杨宁说，对于渭南市中院的判决，自然资源局表示不服，包括财政局在内，两部门已于今年3月份一同向省高院提出申诉。

渭南市人民检察院第七检察部主任杨明说，实践中，土地出让保证金有退还也有不退的情况，如果由于出让方过错，土地出让金可以退。但是根据李某的证言，涉案地块的流拍，是因为杨某某与贾某某故意竞标，一直抬高地价，杨某某当时没有那么多钱去开发这片地，所以弃标，但并未放弃对涉案土地的竞拍，最后一次竞拍的报名资料是杨某某提供给李某，李某用大荔县城乡建设有限公司的手续顺利拍到涉案地块后，杨某某作为股东进行房地产开发建设。另外，根据涉案土地当时公开的出让实施方案，明确说明对中标者违约的，履约保证金抵作罚款不予退还。该500万应当抵作罚款上缴国库。大荔县自然资源局退还红荔房地产公司未经任何程序，属于违法履行职责，在退款的过程中，财政局也未尽到监管职责，未经任何程序，通过作废票据、抵顶倒账的方式，两单位相互配合，违反法律法规，用国有资产为杨某某的不理智竞价买单，导致400万元国有资产流失。无论400万元是否应当退还，都应先追缴国库后，再进行民事诉讼或行政诉讼等法定程序予以确定。无论属于民事纠纷，还是行政协议，大荔县自然资源局退还杨某某400万元土地受让地块定金都应经过法定程序进行，自然资源局认为退款是请示领导后的决定，但没有相关文件、会议纪要等证据证明其进行了法定程序。

据了解，近日，陕西省高院对此案将组织开展听证审查。 华商报大风新闻记者 苗巧颖

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什么是公益诉讼?

公益诉讼是指对损害国家利益和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度，可分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。

行政公益诉讼指在行政机关怠于履行职责或不纠正违法的情况下，检察机关通过检察建议、提起公益诉讼等方式，督促行政机关依法履职，确保国家利益和社会公共利益得到有效保护。

民事公益诉讼主要是调动法律规定的机关和组织参与公益保护的积极性。在民事公益诉讼中，检察机关发布公告，积极与相关社会组织沟通，依法支持符合条件的社会组织提起公益诉讼，并在法律咨询、证据收集等方面提供专业的支持和帮助，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，由检察机关向人民法院提起诉讼。

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